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沒有上位計畫,國土只能繼續破碎?

台灣必須面對的真相
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沒有上位計畫,國土只能繼續破碎?

在我小的時候,台灣很窮,但我們一直相信只要努力用功,就會有機會,就能出人頭地。

前教育部長吳京從小在台東長大,前台北市副市長、曾任高鐵董事長的歐晉德也是來自台東。再看看台大,和我年紀相近或是較長的教授,超過一半都來自中南部,這意味著,在過去不論是來自台灣的東南西北,機會是屬於努力的人。

走到今天,台灣的城鄉差距愈拉愈大,從台大即可一窺一二。

現今的台大學生大部分都來自雙北,他們的父親出生地卻多是雲林、嘉義等地,意味著人口逐漸往台北傾斜,城鄉差距愈拉愈大,教育資源錯置從未解決,以致必須用繁星計畫來彌補。

繁星計畫看似從非都會區找到「珍珠」,讓他們有機會進入一流大學,我們也因為撿到珍珠而沾沾自喜,卻忘了更多掉滿地的珍珠。讓我深刻體會到,若人口、產業無法聰明地分配在國土,這就是我們所面臨的結果。

遷都!讓南台灣跟著動起來

台灣缺乏國土規劃的影響,還可以從另一件事看出來。過去,因為重要活動都在台北,中南部公務員和大學教授要花許多時間搭乘交通工具到台北,高鐵通車後,情況不但沒有改變,還愈演愈烈。

但高速鐵路既然已經開通,縮短南北的距離,國土的概念也應該有所不同,還有必要把人都塞在台北嗎?要解決台灣的多數問題,唯一的方案就是遷都,把行政院、立法院遷移到中台灣,這個動作一做,馬上有三百萬人跟著離開台北,大台北剩下五百萬人。

這三百萬人到了中台灣,把中台灣經濟力帶起來,南台灣跟著動起來,台灣的人口、產業很聰明地分散在西部,從教育到社會福利、老人安養等問題都可以解決一半。

這就是廣義的國土規劃。翻開台灣的歷史,最早的首都在台南,因為荷蘭人從印尼過來,占據了台南。鄭成功收復台灣後,自然就把根據地設在台南。之後會設置在台北,應該是日治時期,從日本要到台灣,會先在基隆下船,台北具有地理上的便利性。

當初在設計高鐵時,既然已經完全改變空間的距離,政府該做的是同步進行國土規劃,首先先算出土地容受力、土地承載力,這塊土地東南西北中各能住多少人?住宅區、農業區、科學園區適合設在什麼地方?卻從來沒有人算過。

我到內政部工作後,要營建署長去算土地容受力,署長直接了當說:「沒人會算。」因為要進行計算,這個工作在行政院要跨半個院,在一個大學要跨五個學院、三十個系所的統籌,在先進國家多是由智庫算土地容受力,但我們政府什麼都有就是沒有智庫,嚴格來說,有一個民進黨智庫、一個國民黨智庫,他們把大部分的精神都花在政治算計,卻沒有在土地容受力上計算過。於是我跟營建署長說,給我七十分的答案我都勉強接受。

當時我所盤算的是,將全台灣的土地容受力算出來,簽送到行政院,經行政院公告之後,才能成為國家建設的上位計畫。因為如果沒有國家建設上位計畫,就會出現如我們現在所見,將核電廠設置在斷層附近,將耗水的科學園區設在缺水的區域,一堆人住在災害潛勢非常高的地方,且房價還高得不得了。

為何我可大膽地提出遷都中台灣的建議,因為依據我的水利專業判斷,目前大甲溪水系有一系列水庫,主要供水力發電用,只有在石崗壩攔了一部分水,供中台灣使用,未來只要將發電和水利運用最佳化,屆時應該可以調出更多水以供使用,用水應該無虞。但最終仍要依據土地容受力做最後決定,同時定位中台灣和南台灣的角色,才能做出整體發展策略。

但我們國家從頭到尾,沒人算過土地容受力,遑論作為政策規劃依據。事實上,確認全台土地容受力,除可據以了解各地水資源分布狀況外,更可以作為防災、救災之用。

我在內政部長任內,二○一三年完成全台灣的災害潛勢圖,這些圖不僅可作為防救災之用,更重要是要反映在都市計畫和區域計畫上,也就是根據災害等級重新檢討都市計畫和區域計畫,未來台灣的土地使用標的,是根據不同的災害等級,如此才會知道包括科學園區、工業區、住宅區所承受的風險,下一步才有辦法做到先進國家所必須具備的防災保險。

以災害潛勢來制定的多層次套疊計畫

未來所有土地的使用,都要依據災害潛勢制定「標的」。如此一來,只要將土地容受力、災害潛勢地圖和都市計畫、區域計畫等進行套疊,政府即可據以訂出未來二、三十年的規劃,慢慢把人口和產業聰明地分布在全台灣,這才是真正具有「前瞻」性。

在這樣的基礎上,台灣在未來二十年,將有做不完的公共建設,不僅是興建輕軌,連高鐵是否要從高雄延伸到屏東都有討論的依據。

這些在當時都曾落實規劃,最終卻沒有實現。在我離開內政部之前,北部土地容受力已然計算完成,災害潛勢圖也出爐,但行政院沒有列為施政優先順序,更沒有經過立法程序,結果就是一堆人繼續住在危險地區,台北市、新北市仍然是高土壤液化潛勢區。

當我仍是內政部長時,這是部長的職權,我也列為施政優先工作,但在我離開政府後,接任的人絕不會繼續做,因為在政治圈的人都知道,這是一條紅線,會踩到一堆人的既得利益,尤其對地方生態了解的人必然清楚,地方議會的複雜度非常高,很多縣市議員的背景都和土地有關,未來落實到地方,議會會通過嗎?

想在議會通過,我只能說難度相當高,除非是中央力挺或是極力要求,也就是要有行政院的強力奧援,才有可能成事。

可想而知,在我之後,沒有人要幹這種吃力不討好的傻事。

公共建設不能任由企業把持發展,國家需要國土上位計畫。以台灣這個不大的島嶼,只要把土地容受力算出來,不論是經建計畫、都市計畫、交通建設的規劃都有堅實的依據,而不是任由官員或政客隨便喊價、隔空抓藥,就像前瞻計畫被質疑為綁樁或是消化預算,卻看不到前瞻的基本精神。

最根本的原因就是沒有國土上位計畫,很多單位都是為計畫而「做」計畫,舉個最簡單的例子就是輕軌,為做輕軌而設計輕軌,有沒有這個需求?養不養得起?沒有人有答案。

大眾運輸離開雙北,幾乎都是政府在貼錢,確實是目前的困局,但不能因此就不做輕軌,因為台灣已進入高齡社會,有百分之十四的人都超過六十五歲,到二○三○年快速增加到百分之二十,躍升為超高齡社會,屆時桃園以南、尤其是中南部沒有大眾運輸系統,老人該怎麼辦?這樣的情況,我們不需要擔憂嗎?

但問題不應該簡化為要不要蓋輕軌,而是在蓋輕軌之前,寧可多花兩年時間訂出國土上位計畫,訂出具體的目標,距離二○三○年還有十一年的準備期,很快就會到。記得我在內政部講這些話時是在二○一三年,我們已經錯失六年,在這六年期間又推出一堆荒謬計畫,就是因為大家都不做基本功課,部會都各自為政。

唯有上位計劃,台灣才有未來

我要強調的是,台灣不應該為做國土計畫而做國土計畫,而是要有上位計畫,有了上位計畫,國家才會有未來二、三十年的目標,部會才知道要往哪個方向一步一步往前走。

在上位計畫確認後,各部會都要提出相關計畫。國土計畫需要的內容分為好幾層,從人口分布、教育水平、資源分布等等,聚攏成為龐大的地理資訊系統,再算出土地容受力、災害潛勢圖,接下來才會有區域計畫、都市計畫,在這樣的基礎上才有交通建設,從道路、台鐵、高鐵到輕軌。

當要設置科學園區,要先知道勞工在哪裡,後面要有學校栽培所需的技術和人才,從職校到大學作為支撐。今天新竹科學園區之所以能成功,是因為擁有所有的條件,包括清華大學、交通大學還有工研院都在新竹,周邊有寶山一號和二號水庫,有土地、有水、有電力、有勞工,造就所有成功的可能。

可惜的是,今天到中南部,會看到多年的問題仍舊存在,從未有所改變,以近年常談到的「五缺」來說,從缺水、缺電、缺土地、缺勞動力到缺人才,若是能把產業往中南部移動,人口自然會隨著產業走。

然而,台灣卻常常是為做科學園區而做、為做高鐵而做高鐵,都只有單一目標,為發展產業、或是發展交通,卻沒想到這些都可以放在一起談,達到真正的雙贏。

國土計畫是台灣建設的上位計畫,人口結構卻可能是所有規劃的上位計畫,舉例來說,因應人口愈來愈老,產業必須跟著轉型、都市也要重新設計,設計適合老人居住的城市,以及適合老人的交通運輸系統。

只是現在的政府,都忙著在解決昨天的問題,根本不敢想明天的問題。

政府公務員解決了今天和明天的問題,但有沒有人幫我們思考未來的問題?我認為這就是智庫該扮演的角色。未來的問題因為全球化和全球暖化愈趨複雜,甚至還需要和其他國家合作,才能解決國內的需求,例如人口紅利國家在東南亞,我們要如何和他們互補達到雙贏,其中牽涉教育政策和移民政策等等。

關鍵在於缺乏上位計畫,後續什麼都做不了。

為國家定錨,就是上位計畫

上位計畫,簡而言之就是為國家定錨。還記得一六年的總統大選,當年親民黨主席宋楚瑜參選,我是他的重要幕僚,當時我們針對外交提出的主張是「台灣的外交政策前提就是兩岸關係」,沒有兩岸關係,台灣很難談外交,因為其他國家都看中國的臉色,沒有中國點頭,多不敢跟台灣交往甚至合作,從這樣的現實看來,兩岸關係就是台灣外交的上位計畫。

但我們連國家定位至今都不清楚,以致在許多產業政策上失焦,例如前幾年吵得沸沸揚揚的桃園航空城。以台灣的需求而言,並不需要這麼大規模的桃園航空城,要成功的關鍵在於兩岸關係,若能成為亞太運輸的一個熱點就有發展的可能,當然前提是我們自己有沒有智慧設置防火機制,和中國大陸合作,達到雙贏,又避免許多國人心中的疑慮。

但到今天,桃園航空城似乎無疾而終,這不是桃園市所能決定,而是中央的政策,當中央都不清楚國家定位,航空城又要如何定位?

上位計畫,對今時今日台灣的重要性,不言可喻。沒有上位計畫,國土只能繼續破碎,當前瞻(計畫)空有前瞻之名,對於各方勢力角力,只能繼續妥協。國家的未來,令人擔憂。

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關鍵字: 計畫台灣土地國家國土
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