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政府預算中的「破窗」該誰管?

公民自習簿
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身邊經常會有從政或有心往這條路走的朋友問我,參與式預算看起來過程龐雜,究竟怎麼做到的?有沒有SOP?若要認真回答起來,確實有許多流程與細節需要示範說明。不過我認為,在開講參與式預算的操作流程之前,很有必要讓所有讀者對於民意代表所擁有的「預算」有些基本概念,相信這樣應該可以增加大家對於參與式預算的切身感。

簡化來說,政府從人民、企業每年收進租稅後,就必須按照國家/地方建設的輕重緩急、市場可能出現的失靈程度,決定該把多少經費用在哪些地方,上從中央政府、下到地方政府,都必須按照各自的施政目標提出預算,並且理論上會在當年十一月完成年度預算審議,通過後才稱為「法定預算」。

這份公部門單位為了施政項目,「量出為入」所編列的財務會計報表,一方面必須確保各級政府職能可以永續運作,另一方面也必須確保,政府財務收支是在合理運用的範圍內,以避免政府濫權;而負責這項審議預算工作的,針對中央政府的是立法委員,在地方則由縣市議員把關,過程細節如圖所示。

地方政府的年度總預算籌編及審議過程相對單純一點,以直轄市為例,基本上年度總預算應該在每年十月前送議會審議、十二月前審議完畢。總預算若是在年度開始後三個月內還卡卡搞不定,市府就可以報請行政院邀集相關機關協商;一個月內再協商不成,行政院就可以直接落槌核定。

目前全台灣共六個直轄市、十三個縣及三個市,所以共有二十二個地方議會,議員九一二位,每年有一兆多的地方總預算,就是靠議員們來共同把關。也就是說,縣市政府每年想花多少錢、打算花在哪裡,都必須先獲得負責看緊荷包的議員們審核同意。

這些地方政府所編列的預算中,會在各目標經費例如教育、交通、文化、社福等項目內,保留一定額度提供給議員們投入選區的建設或社團補助,我們通稱這為「配合款」或「建議款」(每年共約四○億,每位議員分配二○○~一、二○○萬元不等)。「建議款」的原始目的是,議員深入民意,想透過議員直接回應各地區需求,以提升地方行政效率。

不過這項行之已久的潛規則,也是縣市預算中最為大家所詬病的部分,主要原因不外就是,議員們在這個過程中扮演一種微妙的角色:既有審議決定權、又享有分配預算權。這種俗稱的「裁判兼球員」,確實會讓有心人挾「府會和諧」的大招牌,讓市府「配合」撥款,以致於外界常喜歡用「小金庫」、「肉桶政治」之類帶有色彩的字眼,影射這些款項可能涉及的曖昧與灰色。

當然,事實也是擺在眼前,媒體從多年前就開始披露,某些縣市連續數十年「預算零刪減」,其中審議昏迷指數接近OHCA的,當數二十五年連續零刪減的苗栗縣了。問題是,儘管擁有第四權的視聽媒體年年點名,昏迷的縣市依舊裝死不肯醒;在意一點的,就來個微刪減,打破連續的慣性,至少可以暫時從黑名單脫身。這個民主政治的共業之所以那麼頑強、果報不斷,就是因為政府體系與人民頭家都懶得作為,自然無法推動正向循環、達到同願。

我常在想,要在這個盤根錯節的共業底下大破大立改革哪裡是容易的事,那為什麼我們不退而求其次,先由創造良善的「別業」來突圍?畢竟,花人民的錢有誰會手軟,只有大家起而行學習如何看緊政府的大口袋,甚至直接參與政府預算的支用,才有可能一點一滴扭轉,政府預算中長年來無人看管的大小「破窗」。

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  • 公民自習簿 2020-01-08
關鍵字: 政府預算議員地方審議
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